東京地方裁判所 昭和６３年（行ウ）１２０号 判決
主文
一 本件訴えをいずれも却下する。
二 訴訟費用は原告らの負担とする。
事実
第一 当事者の求めた裁判
一 請求の趣旨
１ 被告東京都葛飾区長が被告東京電力株式会社に対し昭和六三年一月二二日にした別紙物件目録一記載の土地のうち、同目録添付図面のイロニハイの各点を順次直線で結んだ範囲内の部分の土地の占用許可を取り消す。
２ 被告東京電力株式会社は、東京都葛飾区に対し、右土地上に敷設した小松川線Ｎｏ九七新鉄塔を撤去して、右土地を原状に復して明け渡せ。
３ 訴訟費用は被告らの負担とする。
二 請求の趣旨に対する被告東京都葛飾区長の答弁
１ 本案前の答弁
（一） 被告東京都葛飾区長に対する訴えを却下する。
（二） 訴訟費用は原告らの負担とする。
２ 本案の答弁
（一） 被告東京都葛飾区長に対する原告らの請求を棄却する。
（二） 訴訟費用は原告らの負担とする。
三 請求の趣旨に対する被告東京電力株式会社の答弁
１ 本案前の答弁
（一） 被告東京電力株式会社に対する訴えを却下する。
（二） 訴訟費用は原告らの負担とする。
２ 本案の答弁
（一） 被告東京電力株式会社に対する原告らの請求を棄却する。
（二） 訴訟費用は原告らの負担とする。
第二 当事者の主張
一 請求原因
１ （当事者の地位等）
（一） 原告らは、いずれも東京都葛飾区の住民である。
（二） 東京都葛飾区は、別紙物件目録一記載の土地の所有者であり、同土地上の葛飾区立鎌倉第二公園（以下「本件公園」という。）の設置・管理者である。そして、被告東京電力株式会社（以下「被告会社」という。）は、同目録二記載の土地（以下「被告社有地」という。）の所有者であって、その相互の土地の関係は、同目録添付図面のとおりである。
２ （占用許可）
（一） 被告会社は、従来、被告社有地にナンバー九七旧鉄塔（以下「旧鉄塔」という。）を建設していたところ、新たな鉄塔建設工事に当たって、被告社有地での建替えが技術的に可能であったにもかかわらず、旧鉄塔の隣接地で、別紙物件目録一記載の土地のうち、同目録添付図面のイロニハイの各点を順次直線で結んだ範囲内の部分の土地（以下「本件土地」という。）につき、被告東京都葛飾区長（以下「被告区長」という。）から鉄塔敷地として長期占用許可を受け、同土地上にナンバー九七新鉄塔（以下「新鉄塔」という。）を建設した。
（二） ところで、右工事は、都市公園法及び東京都葛飾区立公園条例に定める占用許可がないまま着工された違法工事であり、同法九条の国の行う都市公園の占用の特例にも該当しないものであった。
（三） このため、原告らが、昭和六三年一月二一日、被告区長及び被告会社等に抗議をしたところ、被告区長は、被告会社に対し、同月二二日、別紙物件目録一記載の土地のうち、本件土地を含む八五二・一三平方メートルにつき、同月七日から同年七月二〇日までの占用許可をし、本件土地について長期の占用許可をした（以下「本件占用許可」という。）。
３ （監査請求）
（一） そこで、原告らは、〈１〉 本件土地占用が恒久的な占用であり、公園面積を減少させており、これは公共財産の処分に等しいから地方自治法二四二条一項に規定する違法若しくは不当な財産の処分又は違法若しくは不当な財産の管理を怠る事実に当たる旨、及び〈２〉 被告区長のした占用許可は、公園面積を減少し、公園の生成経緯に反し、公園を日常利用する原告ら葛飾区民に対する侵害行為で、このことは違法又は不当な財産の管理に当たる旨を各主張して監査請求に及んだ。
（二） しかるに、東京都葛飾区監査委員は、昭和六三年八月二六日付けをもって、〈１〉の主張につき、地方自治法二四二条一項に規定する財産の「処分」とは、売却、交換、贈与等の権利の移転又は廃棄等の事実上の変更を加えることをいい、「財産の管理を怠る事実」とは、公有財産を不法に占拠されているにもかかわらず、何らの是正措置も講じない場合等をいうのであるから、このことからすれば、本件許可は、地方自治法二四二条一項に規定する財産の処分又は財産の管理を怠る事実には当たらないとし、〈２〉の主張につき、公園内に存する被告社有地は、公園用地として使用する旨を被告区長と被告会社の間で合意しているから、公園面積を減少させることにはならないものであり、地方自治法二四二条一項に規定する違法又は不当な財産の管理には当たらないとして監査請求を却下し、同日、原告らは右通知を受領した。
４ （本件占用許可の違法性）
（一） 被告会社は、本件公園内に被告社有地を有しているが、新鉄塔を建築するため、本件土地の占用許可を被告区長から得たのであり、その結果、現実に葛飾区の所有にかかる本件公園敷地が減少した。
本件鉄塔の性質からすれば、右占用許可の期限は、ほとんど永久的なものであるといわざるを得ない。本件土地を占用させる代わりに被告社有地を被告会社から無償で借り受けるのであるから、公園としての機能に問題はない旨を監査結果は述べているようである。
しかし、本件で問題なのは、被告会社所有にかかる被告社有地が使用貸借であることから、当該土地に対する葛飾区の権利性が極めて貧弱であることである。何らかの正当事由に依拠して被告会社が被告社有地の返還請求に及ぶことは考えられる事態である。そうした場合、被告社有地部分が本件公園から除外されてしまう。さらに、本件公園の財産評価においても、被告社有地部分は依然として被告会社の所有であり、本件土地部分が新たに半永久的に被告会社に賃借されていることになるのであるから、本件公園全体の地価評価は著しい低減を免れない。
以上の理由から、被告会社に対する本件土地の占用許可は、葛飾区の財産を著しく低減せしめる行為にほかならない。
（二） 本件土地の占用許可は極めて公共性の高い目的での利用であるからやむを得ないと被告区長は判断しているが如くである。しかし、前記のとおり技術的に被告社有地に新鉄塔を再建することは可能であり、都市公園法七条にいう「必要やむを得ないもの」ではなかったのである。現に、これより東方に位置する鉄塔は同年、同一鉄塔敷地内において再建している。
しかも、原告らは、かかる占用許可は本件公園土地拠出の経緯からみても、さらに公園の本来の趣旨からしても本件公園の機能を著しく減殺するものであるから、そうしないよう請願を繰り返してきたにもかかわらず、本件占用許可は地域住民の意思を無視してなされたものである。
５ よって、原告らは、地方自治法二四二条の二第一項二号に基づき、被告区長に対し、本件占用許可の取消しを求めるとともに、同項四号に基づき、東京都葛飾区に代位して、被告会社に対し、本件土地を同区に明け渡すことを求める。
二 本案前の主張
１ 被告区長の主張
（一） 住民訴訟は、本来、地方公共団体における財務の適法性を守ることを目的として認められた制度であるから、その対象は、地方自治体の執行機関又はその職員による財産の管理に関する事項を直接の目的としてなされる財務会計上の行為に関する事項に限定されるべきものである。
（二） 本件訴訟において取消しを求められている被告区長の処分は、都市公園法及び東京都葛飾区立公園条例に基づき設置された都市公園に関し、その機能の維持を図るという行政上の目的を遂行するに際し、公園敷地を他の公共上の需要等のため、その用に供する必要が生じた場合に、どのような範囲においてその占用を許可するか又は許可しないかということを専ら公園管理行政上及び公益上の観点から、その裁量において決定したものであって、公物管理上なされた処分であり、当該公園敷地の財産的価値の保全ないし処分を目的として行われたものではない。
（三） したがって、前記被告区長の処分は、地方自治法二四二条一項所定の財務会計上の行為には該当せず、本件訴えは不適法である（東京高裁昭和五四年五月二四日判決・東高民時報三〇巻五号一三〇頁、千葉地裁昭和五三年六月一六日判決・行裁集二九巻六号一一二七頁、京都地裁昭和六一年一月二三日判決・判例タイムズ五九〇号四六頁参照）。
（四） なお、原告らは、本件占用許可によって本件公園の財産価値が著しく低減するというけれども、都市公園法に基づく占用許可により公園敷地を使用できるのは、当該許可が有効に存続する限りにおいてであって、許可の前提である当該公園が廃止された場合には、当該敷地に相当する土地の所有者に対し、公園であった際に受けた占用許可の存続をもって、当該敷地の使用権を対抗することができないのは当然であるが、そのような場合に限らず、公園管理者は、都市公園法一一条二項所定の事由がある場合には、占用許可を取り消し、工作物等の除去を命ずることができるとされているとおり、占用許可による使用は、限定された範囲内においてのみ許されているものにすぎず、占用許可がなされることによって当該公園敷地部分の土地の交換価値が減少することはない。
２ 被告会社の主張
（一） 原告らが本件訴えにおいて取消しを求めている本件占用許可は、次に述べるように住民訴訟の対象となる事項には該当しないから、右訴えは不適法であり却下を免れない。
（二） 地方自治法二四二条の二に規定する住民訴訟は、普通地方公共団体が、その長、委員会、委員又は職員の同法二四二条所定の財務会計に関する違法な行為又は懈怠によって経済上の損失を受けることを予防し又は受けた損失を回復することを目的とする制度であって、その対象は同法二四二条一項所定の一定の財務会計上の違法な行為又は懈怠に限られるものと解される。
（三） 本件訴えにおいて問題となっている公園の占用とは、公衆の自由な利用という都市公園本来の用法を超えて公園内に一定の工作物その他物件又は施設を設け、これを継続的に使用する特別の権利の設定されている関係をいい、また、公園の占用許可とは、公園管理者が、一定の申請に基づき、公衆のその利用に著しい支障を及ぼさないように、右申請が占用許可要件を具備しているか否かを判断し、公園管理権の作用として占用権を特許する行為であって、一定の申請を要件とする特殊行政行為たる性質を有するものであると解される。
（四） したがって、本件占用許可は、被告区長が被告会社からの本件公園の占用許可の申請に基づき、その占用が公衆のその利用に著しい支障を及ぼさず、かつ必要やむを得ないと認められるものであって、右申請が占用許可要件を具備しているか否かを専ら公園管理行政上の見地から判断して行った処分であり、本件公園敷地（本件土地）という財産の財産的価値の維持、保全の実現という目的のもとに行われたものでないことは明らかであるから、地方自治法二四二条一項所定の財務会計上の行為又は懈怠に当たらないものである。
三 本案前の主張に対する原告らの反論
住民訴訟制度は、地方公共団体の財務会計行政の適正な管理、運営を目的とし、納税者たる住民全体の利益を害する財務会計上の非違行為に対して、住民の直接的統制を担保するにある。地方公共団体が、その規範的義務に違背して、その財産を使用、管理、処分した場合、実質上の被害者である住民が直接参政の一手段として当該行為の防止、是正を裁判所に求め、もって自治体財政の腐敗防止、回復をなし、財務会計の公正を期するにある。
本件公園は、原告ら住民納税者が地方公共団体に信託的に管理を付託した財産である。したがって、公園の管理にその公園の存在理由、目的、機能を廃棄するような違法及び公園の財産的価値を不当に低減せしめる違法があれば、かかる信託に違背したことを理由に納税者訴訟を提起しうるのは、事柄の性質上当然でなければならない。
四 請求原因に対する被告区長の認否
１ 請求原因１について、（一）のうち、原告関晴樹及び同榎本公司が葛飾区の住民であることは不知だが、その余は認める。（二）は認める。
２ 同２について、（一）のうち、被告会社が、従来、被告社有地に旧鉄塔を建設していたこと、被告区長が被告会社に対し本件土地を含む公園敷地につき占用許可を与えたことは認める。ただし、その許可期限は、昭和六三年一月七日から同年七月二〇日までである。（二）のうち、新鉄塔建設工事が都市公園法九条に該当しないことは認め、その余は否認する。（三）のうち、被告区長が、昭和六三年一月二二日、被告会社に対し、本件公園の敷地のうち八五二・一三平方メートルの部分について同月七日から同年七月二〇日まで占用を許可するとの内容の同年一月一八日付け占用許可書を交付したことは認める。なお、新鉄塔が建設された本件公園敷地部分（面積八一平方メートル）については、従前、被告区長が被告会社に与えていた占用許可の期限が切れることに伴い、被告区長は被告会社に対し、平成元年三月三〇日、期間を同年四月一日から平成二年三月三一日までとする占用許可を与えた。
３ 同３のうち、原告関晴樹及び同竹本弘が地方自治法二四二条一項に基づく監査請求を経たことは否認し、その余は認める。
４ 同４について、（一）のうち、葛飾区が被告会社から旧鉄塔の存していた被告社有地を無償で借り受けていることは認め、本件占用許可に基づき葛飾区所有の本件公園面積が減少したことは否認し、主張は争う。（二）のうち、鉄塔の建替えが同一敷地内でなされた例のあることは認めるが、主張の趣旨は争う。
五 請求原因に対する被告会社の認否
１ 請求原因１について、（一）は不知。（二）は認める。
２ 同２について、（一）のうち、被告会社が、従来、被告社有地に旧鉄塔を建設していたこと、被告会社が被告区長から本件公園のうち旧鉄塔に隣接する場所について新鉄塔建設工事に当たって本件占用許可（期間は、昭和六三年一月七日から同年七月二〇日まで）を受け、ここに新鉄塔を建設したことは認め、被告会社が新たな鉄塔建設工事に当たって被告社有地での建替えが可能であったとの主張は争う。（二）のうち、被告会社の行った工事が都市公園法九条の国の行う都市公園の占用の特例に該当しないものであることは認め、その余は否認する。（三）のうち、被告会社が、被告区長から、昭和六三年一月二二日、本件公園敷地のうち八五二・一三平方メートルの部分について同月七日から同年七月二〇日まで占用を許可するとの内容の同年一月一八日付け占用許可書を交付されたことは認めるが、原告らが同月二一日に被告区長に抗議したことは不知で、その余は否認する。
３ 同３のうち、本件占用許可に関し監査請求が行われたこと、同監査請求について請求人の主張が認められなかったことは認めるが、その余は不知。
４ 同４について、（一）のうち、被告会社が本件公園敷地内に被告社有地を有していたが、今回新鉄塔を建築するため新鉄塔敷地について本件公園の占用許可を被告区長から得たこと、葛飾区が被告会社から被告社有地を無償で借り受けていることは認めるが、その余は争う。（二）のうち、同一鉄塔敷地内において鉄塔を再建している例のあることは認めるが、その余は争う。
５ 同５は争う。本件占用許可は、本件土地についてなされたものではなく、本件公園についてなされたものであるから、原告らが、被告区長に代位するとしても、被告会社に対して本件土地の明渡しを求める根拠は何もなく、原告らの本訴請求は失当である。
第三 証拠〈省略〉
理由
一 本案前の主張について
１ 原告らは、本件占用許可が地方自治法二四二条一項所定の行為又は事実に該当することを前提として、同法二四二条の二に基づく住民訴訟として、本件占用許可の取消し等を求めている。そこで、まず、初めに、本件占用許可が同法二四二条一項所定の行為又は事実に該当するか否かを検討する。
２ 同法二四二条及び二四二条の二に基づく住民による監査請求及び訴訟は、同法の財務の章の中に規定されていることからも明らかなとおり、地方公共団体の財務会計の公正を住民自らが図ることを目的とするものであるから、同法二四二条一項所定の行為又は事実は、財務会計上の行為又は事実に限定されるものと解すべきである。そして、住民による監査請求及び訴訟の制度が、地方公共団体の行政一般が公正に行われることを担保するためのものでなく、地方公共団体の財務会計の公正を担保するための制度であることに鑑みると、ある行為又は事実が財務会計上の行為又は事実に該当するか否かは、その行為等の結果として地方公共団体に財産的損害を与えるかどうかによってではなく、当該行為又は事実自体を観察し、その性質いかんによって判断すべきものというべきであり、当該行為又は事実がその性質上専ら財務的処理を目的とするものであってはじめて財務会計上のものということができると解するのが相当である。なお、この場合において、当該行為又は事実が専ら財務的処理を目的とするというのは、当該行為又は事実が専ら一定の財産の財産的価値に着目し、その維持、保全、実現等を図ることを目的とするということであると解すべきであり、当該行為又は事実が専ら財務的処理を目的とするものでなく他の行政目的の達成を目的とするものであっても、地方公共団体の財産の財産的価値に何らかの影響を及ぼす場合がありうることは否定することができないが、その場合は、当該行為又は事実は、財務会計上のものということはできないというべきである。
３ ところで、本件占用許可は、都市公園法六条及び七条が規定する公園の占用許可であるところ、同法六条一項は、都市公園に公園施設以外の工作物その他の物件又は施設を設けて都市公園を占用しようとするときは、公園管理者の許可を受けなければならないと規定し、これを受けて、同七条は、公園管理者は、右許可の申請に係る工作物その他の物件又は施設が電柱、電線、変圧塔その他これらに類するものなどの所定のものに該当し、都市公園の占用が公衆のその利用に著しい支障を及ぼさず、かつ、必要やむを得ないと認められるものであって、政令で定める技術的基準に適合する場合に限り、右許可を与えることができる旨を規定している。右規定によれば、占用許可は、公園管理者が、公共性の強い一定の物件又は施設等に関し、当該占用が公衆の都市公園の利用に著しい支障を及ぼさず、かつ、必要やむを得ないと認められるものであるか否か等を検討したうえで決定するものであって、専ら公園管理上の見地から都市公園とその他の公共施設等との調和を図るためになされるものであることは明らかであり、当該公園敷地の財産的価値に着目し、専らその財産的価値の維持や保全等の財務的処理を目的とするものではないといわなければならない。
４ 原告らは、本件占用許可により本件公園の財産的価値が著しく低減した旨を強調するけれども、前記のとおり、他の行政目的の達成を目的とする行為が地方公共団体の財産の財産的価値に何らかの影響を及ぼしたとしても、その行為は、当該財産の財産的価値に着目し、その維持、保全、実現等の財務的処理を目的とするものではないのであるから、財務会計上のものであるということはできず、したがって、原告らの主張は採用することができない。
５ そうすると、本件占用許可は、住民訴訟の対象となりうる財務会計上の行為ではないから、原告らの被告区長に対する本件占用許可の取消請求は、住民訴訟の対象となり得ないものを対象としたものとして不適法であり、また、被告会社に対する明渡請求も、本件占用許可が財務会計上の行為に当たることを前提とするものであるから、同様に不適法であるといわざるを得ない。
二 よって、本件訴えは、いずれも不適法であるからこれを却下することとし、訴訟費用の負担につき、行政事件訴訟法七条、民事訴訟法八九条、九三条を適用して、主文のとおり判決する。
（裁判長裁判官 宍戸達徳 裁判官 北澤晶 裁判官 小林昭彦）